新能源汽车是全球通信、能源、人工智能等技术创新的交汇点，日益成为全球竞争新赛道的焦点之一。我国新能源汽车已连续8年位居全球销量第一。随着我国新能源汽车对燃油汽车的加速替代，在促进产业升级、技术创新和绿色发展的同时，也出现了燃油汽车产能利用率大幅降低、汽车企业分化、部分地区和城市经济及就业承压等问题，而产业、地区和城市的分化在短期内难以逆转，迫切需要加快产能和产品结构转型升级。对此，企业和地方也有共识和意愿。当前迫切需要国家对准入、产能等政策进行调整，在严控总量阀门的同时，更好发挥市场在资源配置、结构优化等方面的功能作用，促进燃油汽车企业加快转型。在积极防范应对矛盾风险的基础上，持续巩固提升我国在全球新能源汽车新赛道上的相对优势。

我国新能源汽车进入对燃油汽车的快速替代阶段

我国汽车市场已进入中低速发展阶段，汽车产业和汽车消费市场日益呈现出新趋势和新特征，其中最重要的是新能源汽车对燃油汽车的替代呈加速态势。

（一）我国汽车市场已进入中低速发展阶段

2022年，我国汽车销量为2686.4万辆，民用汽车保有量（不含三轮汽车和低速货车）和千人汽车拥有量分别达到3.1亿辆和221辆，全球第一大汽车生产国和消费市场地位更加稳固（见图1）。

随着千人汽车拥有量跨越200辆关口，我国汽车市场已进入中低速增长阶段，千人汽车拥有量增速已回落到4% – 5%的潜在增长区间（见表1）。预计到2030年，我国汽车年产销规模将达到3300万辆（生产企业批发销量），其间将保持3%左右的潜在增速（见图2）。

（二）我国新能源汽车对燃油汽车的替代开始加快

2022年，我国共销售新能源汽车688.7万辆，占全球新能源汽车年销量的63%，连续8年位居全球销量首位。其中国内销量和净出口量分别为623.5万辆和65.1万辆，国内市场占有率也从2015年的1.4%，快速提升到2022年的23.2%（见图3）。

我国新能源汽车全球竞争力也不断提升。2022年国内市场上自主品牌销量占比达到79.9%，有6家国内企业位居销量排名前10位，欧洲市场日益成为我国新能源汽车重要的出口市场（见表2、图4）。

在供给充分、经济稳定等前提下，综合考虑各种影响因素，预计到2025年新能源汽车国内市场占有率将超过50%，到2030年将接近甚至超过90%；年产销规模也将分别超过1600万辆和3000万辆（见图5 、图6）。(注：对新能源汽车历年销量做平滑处理，假定2040年国内市场占有率为100%，综合对市场占有率的不同预测结果，再将汽车整体销量预测值按照市场占有率预测结果做估算，得出新能源汽车年销量预测值。)

从目前到2027年前后，新能源汽车对燃油汽车都将处于快速替代期。

新能源汽车对汽车产业和地区发展的影响开始显现

随着新能源汽车产业快速增长，汽车产业、汽车生产企业和地区发展出现分化。我们判断，这种由技术进步和市场变化所引发的分化现象，短期内不仅难以逆转，而且会更加明显。

（一）燃油汽车销量持续下滑，产能利用率大幅降低

近两年我国汽车总销量实现小幅增长，主要是由新能源汽车增长所拉动。燃油汽车销量自2017年达到2810万辆规模的峰值水平后持续降低，到2022年已降为1998万辆，较2017年已降低近3成。受此影响，近年来我国汽车制造业产能利用率也不断降低，从2017年的82.2%，下降到2023年1—4月的72.0%。

2022年，全国乘用车整车生产企业总产能约为4289万辆，产能利用率为54.5%，产能排名前20位的乘用车企业产能利用率仅为49.6%，包括上汽大众、东风日产等跨国品牌厂商也已低于平均水平，其中3家企业甚至低于15%（见图7）。全国乘用车生产企业中，有38家企业销量为零，大致占企业总数的31.1%；约405万辆产能完全闲置，占乘用车整体产能的9.4%。即使在这种格局下，目前仍有约1000万辆在建产能将陆续建成投产。

（二）汽车生产企业分化明显，企业效益整体下滑

对于燃油汽车为主的生产企业，近两年其产销量和市场占有率均大幅回落，其中以大众、通用、现代、日产、福特等合资品牌较为明显。主要汽车企业效益自2018年以来逐步降低，2022年成本利润率为8.5%，较2018年下降1.6个百分点；2023年1—3月进一步降到5.6%，分别较2022年同期和全年下降2.5和2.9个百分点。而特斯拉、比亚迪、奇瑞、长安等新能源汽车产销量占比较高的企业，经营状况和盈利指标相对较好。

（三）部分汽车大省大市承压，经济增长和就业稳定风险加大

基于2020年非竞争性投入产出表测算，汽车对于地方经济关联带动作用巨大（见表3）。特别是对于汽车产业大省大市而言，汽车兴则百业兴，汽车业直接影响投资、税收、消费和就业状况。从产量占全国产量比重超过2%的18个省市来看，2019年到2022年，有8个省市汽车产量出现下降，其中产量占比高、产量降幅大的吉林、湖北、河北等省份，经济增长面临较大压力；而产量占比相对较高、产量降幅大的省市，如湖南、天津、辽宁、河南等省市，也应对其发展给予跟踪和关注。

从主要汽车制造大市情况看，汽车产量和工业增加值之间也呈现明显的正相关关系。特别是新能源汽车产量增长较快的城市，其工业增加值增长也相应较快。2023年一季度，西安和深圳地区生产总值实际增速分别达到7.6%和6.5%，分列全国副省级以上城市增速前两位，而新能源汽车产量快速扩大是重要原因。

当前燃油汽车企业转型面临的政策障碍

对于加快产能和产品结构调整，无论是自主厂商还是合资厂商都有较强意愿。但在调研中一些企业反映，转型面临一些政策障碍，此前企业介入新能源汽车生产的三条路径，目前已很难走通。

一是现有汽车生产企业面临“两个平均水平”限制。即车企上两个年度产能利用率和新能源汽车产量占比均高于行业平均水平；所在省份上两个年度汽车产能利用率高于同产品类别行业平均水平。之前没有新能源汽车项目、但希望通过发展新能源汽车解决燃油车销量下滑困境的企业，很难达到要求。即使企业产能利用率高于全国平均水平，但如果本地其他企业产能利用率较低，也无法达到要求，企业项目能否通过取决于非自身可控因素，陷入“被穷邻居拖垮”的局面。

二是通过收购现有企业获得生产资质被严控。生产资质是行政许可，不能直接进行市场交易。无论是现有汽车企业还是非汽车生产企业，即使收购了“壳”也不能自动获得生产资质，仍需作为新增产能和新增生产主体重新备案。目前主管部门实施“窗口指导”，在严格控制汽车企业数量、不再新增产能布点的要求下，除了采取“特批”方式外，其他项目很难被受理。这不仅导致准入环节的不透明不可预期，也加剧了燃油汽车闲置产能不断增加、“僵尸企业”长期存续， 但同时新能源汽车产能难以扩大的矛盾。

三是以代工模式实现跨界进入的路径基本封闭。根据现有政策要求，无论是委托代工的企业还是代工企业，都必须要有新能源汽车生产资质，实际上又回到了新企业主体必须获得新能源汽车项目和生产资质的问题上。目前除蔚来汽车等少数已经在《道路机动车辆生产企业及产品公告》名单上的“老人”外，“新人”以代工模式进入新能源汽车制造领域已行不通，这将降低新能源汽车跨界融合、创新发展的动力能力。

政策建议

汽车产业主管部门在产能和主体准入等方面实施较为严格的管控措施，目的是避免无序扩张、提升集聚集群发展水平、提高产能利用率，大方向无疑是对的。但需要根据实际情况，适应新能源汽车和智能网联汽车发展的要求，在严控总量阀门的同时，更多发挥市场在资源配置、结构优化、矛盾风险化解等方面的功能作用。

（一）对控制汽车产能的几点认识

既要关注总量过剩问题，更要聚焦结构失衡矛盾。产能过剩既是总量概念，也是结构概念。汽车企业从规划到投产大致需要4年左右周期，现有产能应适应4—5年后的市场需求，即保持适度超前。预计到2025年，燃油汽车和新能源汽车产销规模将分别达到约1200万辆和1700万辆，如按照70%左右的合理产能利用率，目前燃油汽车产能已明显过剩，而新能源汽车合理产能大致在2400万辆，现有产能并不存在明显过剩（目前业内估算新能源汽车产能大致在2100万－2600万辆之间，其中包括已立项未投产甚至已烂尾的项目），还要考虑到现有汽车产能中的有效产能和无效产能，不宜将停产企业的闲置无效产能计入实际供给能力。

依靠新能源汽车消化燃油汽车过剩产能是有效途径。新能源汽车对燃油汽车替代是大势所趋，在应对燃油汽车市场萎缩所引发的产业、地区分化问题时，要避免用延缓新能源汽车发展来做缓冲，这将会得不偿失。而且总量政策很难有效解决结构性问题。要化解燃油汽车产能过剩问题，需要打通新能源汽车整合、盘活燃油汽车过剩产能，甚至接盘“僵尸企业”的通道。这样才能从根本上解决一边过剩产能增加、一边高成本重复建设的结构性矛盾。

代工模式是促进新能源汽车加快创新发展的重要生产组织方式。在产业链价值链创新链等方面，新能源汽车和燃油汽车有明显差异。除了纵向一体化和全产业链生产模式外，代工模式能较好适应新能源汽车和智能网联汽车创新发展的特点，是重要的生产组织方式，代工路径在现阶段仍需鼓励。此前跨界进入新能源汽车的“造车新势力”，大多采用代工模式并在初期获得快速发展，这对于盘活落后产能、提高资源利用效率、增强地方发展动能发挥了积极作用。

解决产能过剩的关键是管住地方政府而不是生产企业。虽然企业层面存在无序扩张、资本推动等问题，但更重要的是抑制地方政府投资和扩张的冲动。在全国25个省份的产业发展规划中，都将新能源、生物医药、新材料等产业作为发展重点，引发各地招商严重“内卷”。只有管住地方政府这只“背后的手”，才能让汽车企业根据比较优势和区域策略作出更合理的决策，有效遏制汽车产能无序扩张的态势。

（二）相关政策建议

一是对燃油汽车和新能源汽车产能实施分类管理。根据两类产品发展阶段和市场趋势，单独对新能源汽车产能进行管理，并且在准入、产能、主体的监管政策上有所区别。对于现有汽车企业投资新能源汽车项目，建议取消上两个年度本地区汽车产能利用率高于全国平均水平的相关规定。

二是实现“国家统筹生产多少、市场决定谁来生产”。国家把监管重点放在控制总产能上，把总量控制住了，产业和市场就不会出大问题。建议依据未来5年市场规模和70% 产能利用率确定即期产能总量控制目标，并对总产能进行定期评估，以此为基础调整政策“松紧度”。在保持汽车生产企业总数不增加、项目落地后合并产能不增加等前提下，进一步优化落后企业和过剩产能退出机制，允许通过收购、拍卖等市场化方式引入新主体进入，实现“退出一个、进入一个”。现有汽车生产企业之间进行本地或异地兼并重组，不作为新增产能进行管理，不受异地新建纯电动汽车生产能力和建设规模限制。

三是积极防范应对部分地区和城市衰落风险。可考虑前两项政策建议，在燃油汽车产能占比高、产量下降幅度大的地区先行推出，加快这些地区汽车产业转型。同时，建议允许这些地区汽车生产企业按一定比例，把现有燃油汽车产能置换为新能源汽车产能；明确“谁的品牌谁负责、谁生产谁配合”的原则，厘清品牌商和生产商的产品服务责任，允许本地区以外汽车生产企业委托该地区企业进行新能源汽车代工；经主管部门准许后，允许公告外企业对该地区落后企业进行收购，同时取得汽车（新能源汽车）生产资质。

四是优化“窗口指导”和规范地方政府行为。提高国家部门“窗口指导”的透明度和可预期性，及时向社会公开各项“窗口指导”政策的内容、标准、地方报送及受理条件，减少“特批”项目。严格控制地方政府通过领投等方式深度介入新能源汽车产业新建项目，加强对烂尾项目和空置汽车园区的清退和整合。

五是稳扎稳打推动新能源汽车出口和海外布局。当前，考虑到一些国家对我国发展的限制甚至打压，我国新能源汽车出口和海外布局短期内并非越多越好、越快越好。宜把握好发展与安全、开放与安全的关系，在国家层面控制“节奏”。进一步提升国内新能源汽车市场开放度和包容性，吸引全球汽车企业共同开拓国内市场，重点加强与欧洲国家和汽车企业在技术、标准、研发、生产等方面的全方位合作，突出“以市场换市场”，提高对我国实施贸易壁垒或限制政策的成本。加强国家指导和协调，避免汽车企业在资源获取、整车出口和海外布局中内耗内卷。根据当地实际情况和投资风险，引导国内企业灵活采用整车出口、当地建厂、合资合作等多种路径。鼓励整车、动力电池、充电设施等上下游企业协同“走出去”，强化品牌和服务体系建设，增强海外业务拓展的可持续性。

作者分别为国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员；国研网研究中心总监