除补贴、积分制外，还有哪些相对市场化的手段可以实施呢？
一、政策工具的类型及价值链分布
政策由理念变成现实，最终一定要落到实施主体上，通过具体的工具得以实现。各种工具的组织、搭配和应用，对于实施主体具有很强的实践意义。
（一）政策工具类型及价值链二维框架
学者们对政策工具的分类不一而同，学术界普遍认为Rothwell & Zegveld 将创新政策工具按照供给侧、环境、需求侧进行分类较有操作性。其中，供给侧工具主要指政府直接投入的财务、人力、技术等要素，有利于推动科技创新；需求侧工具侧重拉动消费来开拓新技术市场，如政府采购；环境工具主要指政府间接影响科技和产业发展的环境因素。这种分类法直观展示了政策发挥作用所采取的手段。此外，学者们普遍认为新兴产业的成长也是分阶段的，相同的政策作用在不同的阶段也会产生不同的效果。于是，价值链的概念被引入对产业成长过程进行分解。我国自“十五”、“十一五”期间通过科技部“863 计划”等各类科技攻关项目，建立了电动汽车“三横三纵”开发体系，先后200 多家科研院所和企业参与技术攻关；2009 年“十城千辆”示范项目启动以来，先后三批共计88 个城市开始在公共及私人各领域推广新能源汽车的应用，极大促进了产业化进程；2016 年，中央提出新能源汽车产业发展应从以政府驱动为主向政府-市场双驱动转变，通过市场化手段，继续推进新能源汽车朝着2020 年500 万辆④的目标前进。因此，结合我国新能源汽车产业发展的历史，这里将新能源汽车产业价值链划分为研发与示范、产业化、商业化三个阶段。这里从政策工具类型和价值链两个维度入手将政策工具对新能源汽车产业的影响进行分析，形成如图一所示的分析矩阵。从工具类型看，供给侧政策工具更多地表现为政策对新能源汽车产品供给的影响，旨在促进研发生产，提供更高性价比的车辆；需求侧政策工具主要采取多种工具刺激新能源汽车消费，以此扩大市场；而环境型政策工具是通过对新能源汽车使用环境的影响间接作用于新能源汽车产业的发展。从价值链阶段看，研发与示范、产业化、商业化体现了新能源汽车产品发展的不同市场阶段，研发与示范阶段的工具通常作用于新能源汽车技术的开发与示范，产业化阶段工具旨在推动新能源汽车的批量生产及规模化应用，而商业化阶段工具则更多采用市场调节手段促进新能源汽车的完全商品化运行。
（二）典型城市政策工具二维分布特点
根据《政策推动与产业发展：全球新能源汽车政策评估》（2016），目前新能源汽车推广应用主要采取的城市级政策激励工具共计41 种。这里选取北京、深圳、杭州、旧金山、柏林、伦敦、巴黎、阿姆斯特丹、奥斯陆这9 个分布于中国、美国及欧洲的典型城市进行对比分析，发现不同城市在具体的激励措施上各有特色（见表1，下页）。将表1 中各城市的激励工具按照二位框架划分，分布如图二所示。图二清晰地显示了九大城市政策工具的总体分布格局：工具类型多落于需求侧、环境侧及价值链的后两端，供给侧工具与研发环节工具严重缺失。结合市场销量看，9 个城市激励工具在政策工具维度和不同市场发展阶段上的分布呈现出相应特点（见图三、图四）。
9个典型城市政策工具总数和激励工具类型存在一些共性特征，普遍供给侧薄弱，大多使用需求侧工具来引发消费者对新能源汽车的需求，通过环境支撑来创建新能源汽车良好的使用环境；政策工具在价值链上的分布也和各城市新能源汽车市场产业发展阶段相符合，基本都处于批量生产逐渐向完全商业化过渡的阶段。
从EV市场份额来看，旧金山、奥斯陆和阿姆斯特丹排在前三，其他城市的市场份额均在1%以内。就工具类型而言，旧金山在新能源汽车使用环境的建设上采取了大量工具，且数量明显高于其他城市；在供给侧虽然几个城市的工具都不丰富，但是旧金山具有一个其他城市不具备的特色政策———零排放汽车法案，即要求汽车生产厂商每年必须完成一定量的零排放汽车的生产及销售，如果没有完成，则需接受罚款或通过积分交易来达标。这项政策对于激励汽车生产商自主研发生产零排放汽车起到了正向激励作用。美国的纯电动汽车品牌特斯拉（Tesla）的崛起，便是该政策“以传统车企的钱补贴纯电动车企”的典型案例。在政策工具价值链分布上，旧金山和奥斯陆在产业化和商业化两个阶段的政策相对比较均衡，且其市场化手段明显多于其他几个城市。而其他几个城市目前还处于批量生产的产业化阶段，尚未完全实现新能源汽车市场的商业化。
中国三个城市在供给侧及研发阶段工具普遍缺失，例如中国城市目前还没有执行欧美普遍适用的碳积分交易和零排放汽车积分交易的工具，企业的研发动力主要依靠财政补贴和国家的各项科技项目支撑，依托市场化手段自发的研发行为在中国的车企中还不普遍。在环境支撑上，中国特有的土地政策及产权问题，导致了大城市中充电基础设施建设过程中出现了国外少有的土地协调困难，也因此需要特别的政策来保障用地；但是由于在大城市中心城区或者繁华商业地段土地十分紧缺，中国城市的公共充电设施建设较为缓慢，只能依靠运营商个案解决，也因此暂时无法像国外一样普遍提供免费的公共充电桩。在需求侧，国外的灵活性也较高，除针对个人购买车辆和使用车辆环节减免税以外，还对企业的税负适当调节或冲抵，或者利用金融手段，例如提高资产折旧率或降低贷款利率来鼓励企业采用电动汽车。
（三）典型城市政策工具的货币属性
从几个典型城市政策工具的货币属性看，目前货币类型工具种类占大多数，但并非货币类型越多的城市，其新能源汽车销量就越好。如欧洲的伦敦、巴黎、阿姆斯特丹、奥斯陆的货币类型工具数量差别并不大，均在70%至80%之间，但阿姆斯特丹和奥斯陆的EV 市场份额明显高于伦敦和巴黎，尤其是奥斯陆和巴黎之间的差距较大。中国的三个城市在市场份额上还没有表现出太大的差异。因此，货币类型的工具数量及额度和城市的新能源汽车销量并未呈明显的正相关关系。
二、典型城市激励工具的效果分析
（一）国外典型城市政策工具分析
从市场份额来看，旧金山和奥斯陆是几个城市中电动汽车销量占比最靠前的两个城市，且与其他城市差距较大。下面就这两个城市的政策工具特色加以说明。
1.旧金山：增加供给侧政策工具，完善电动汽车使用环境。在美国旧金山对电动汽车的激励程度也是很高的，且电动汽车市场占有率全美最高，可以认为旧金山的政策激励水平和新能源汽车销量是呈正相关的。这些激励主要来自州层面，除购置补贴、充电优惠这些可以量化的收益以外，拼车专用道、停车特权对于交通拥堵的大城市来说，可以有效节省车主的通行时间，提升车辆使用便利性。从图三（下页）可以看到，旧金山的政策工具类型中，用于环境建设的种类是最多的。此外，旧金山也执行零排放汽车（ZEV）法案对车辆企业生产电动汽车的强制性要求。ZEV 法案作为供给侧的典型工具，有效地激励了电动汽车的生产和销售。制造商为了达到年度积分要求，要么自主研发生产电动汽车，要么购买其他企业的多余积分完成要求，否则将接受政府的罚款，这对企业形象也不利。这项政策扶持了包括特斯拉在内的纯电动汽车生产企业，该企业成立初期通过积分交易获得的收益远远高于车辆本身的销售收益。这种交叉补贴的方式不仅大大减轻了财政负担，并且起到了“落后产能补贴先进产能”的效应，有效引导了传统车企转向生产新能源汽车。
2.奥斯陆：强大的财政支持和便利的基础设施。奥斯陆是挪威的首都， 该市将电动汽车作为其2030年实现温室气体排放减半目标的战略支柱。奥斯陆在充电基础设施建设上提供了大力支持，对公共充电桩的建设和非公共区域充电桩的安装，提供了高达总费用60%的财政支持。随处可见的充电桩，相对较高的居民收入水平，各项电动汽车的道路特权（免费使用公交车道及收费公路、免费停车等优惠），在市政车队、分时租赁公司积极推广采用电动汽车等措施，使得电动汽车在奥斯陆的普及水平远远高于欧洲其他城市和地区。政府战略性的重视、高额的补贴、便利的充电设施及良好的使用环境，是该市电动汽车获得较高采用率的原因。
（二）中国典型城市政策工具分析
北京、深圳、杭州的新能源汽车市场份额在国内相对靠前。
1.北京：限购、限行等非财税手段是重要推手。北京是中国的首都，城市规模、经济总量和交通需求都非常大。自新能源汽车示范推广以来，北京市先后推出了15 种激励工具，其中货币类型激励工具占比47%。为缓解交通拥堵和大气污染，北京市实行了机动车限购及尾号限行政策，但是对电动汽车采取了单独摇号及不限行政策。部分有购车刚需而苦于摇不到燃油车号的消费者便转向了电动汽车。北京市的销量数据也直观反映了以上政策工具的效果。2015 年4 月北京市各大报纸及网站均放出消息：电动汽车将于6 月份开始不限行。2015 年6 月1 日正式实施的电动汽车不限行政策对北京的乘用车销量激励十分明显，当期新能源汽车个人申请摇号指标数几乎2 倍于上一期摇号的指标数。
2.杭州：商业模式灵活，政企合作紧密，微型电动汽车被大量采用。杭州属于中国东部沿海发达城市，毗邻上海。杭州的政策工具总量和激励水平在中国并不靠前，但是其电动汽车销量绝对值和市场份额均在前列。从销量数据来看，杭州的乘用车销量单位购买率占比在95%以上，个人购买者占比低于5%。从这一点来看，杭州的新能源乘用车购买大量是企业行为或商业行为。杭州开创的“微公交”商业模式，由运营商和政府共同倡导，采用微型纯电动汽车分时租赁的模式，低廉的租赁价格和“多点取还”的租用方式，获得了当地市民的欢迎。此外，杭州售出的新能源汽车主要是国产的康迪纯电动、知豆E20 等微型纯电动汽车，整车价格补贴后为5 万~7 万元，续驶里程可达到150~200km，不仅分时租赁运营商有盈利空间，个人购买者也较能接受。
3.深圳：保证市场良性发展，必须配以政策的及时性、稳定性和开放性。深圳的新能源乘用车市场份额虽然不低，但是销量绝对值不高。深圳共出台了17 种激励工具，其中货币类型工具占比59%。深圳市的地方政策工具出台时间大量集中于2015 年1 月，彼时国内新能源汽车示范城市第二阶段示范推广（2013 年1 月至2015 年12 月）已过去2/3 的时间，而深圳的地方配套政策迟迟未出台。2015年9 月深圳市地方补贴政策出台后，销量未呈现即时关联，相反还呈现出同比下降的走势。出现上述情况的原因不仅与政策工具出台的及时性有关，也与政策的开放性有关。当地配套补贴政策对获取补贴的企业明确要求：需在当地建立注册资本5000 万元以上的生产或销售企业。显然这一政策是大多数企业，特别是外地企业无法享受的，因为企业何时何地开设分公司或建立生产基地，主要基于企业的市场战略。大量外地企业在短时间内无法达到这一要求，从而阻断了这些企业获得深圳市级补贴的途径，进而限制了当地乘用车市场产品的选择和外地企业的积极性。
三、结论与政策建议
通过分析以上国内外几个典型城市的政策工具使用情况及效果，可以得到以下结论：
第一，明确的政策目标、强有力的政策支持对产业和市场的发展起到了指向性的作用。
第二，并非政策工具数量和种类越多，其新能源汽车市场销量就越靠前。
第三，补贴在市场初期起到了很重要的作用。
第四，新能源汽车如果要走向完全的商业化，除在需求侧提供各项买车和用车的优惠以拉动需求外，还应该注重在供给侧方面加强刺激。
基于以上结论，提出如下建议：
第一，增加地方政策的开放性、及时性及确定性，对本地及外地的企业与参与者一视同仁，不设定特殊的地方保护政策，有利于市场的开放透明及健康发展。
第二，城市政策制定者应该结合本地经济发展水平、财政收支情况、居民收入水平、交通及出行需求、城市建设规划等实际情况灵活组合政策工具，不宜盲目跟风。
第三，不能过度依赖购置环节的补贴或其他货币性政策来刺激消费。
