历经近两年研究、16个月讨论、12次修改，杭州“网约车新规”在10月10日面世后，何广云感觉轻松了许多。

这位杭州市运管局政策法规处处长在过去近两年时间里，主要负责杭州版网约车新规的修订。自去年3月后他就常驻北京，同时参与交通部对网约车管理办法的制定。

当时，交通部成立了改革工作小组，开始研究网约车新规。与何广云一同被交通部征调的，还有广州、青岛、厦门等五个城市的出租车管理处或政策法规处的主要负责人。

2016年7月28日，交通部联合公安部等七部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），让网约车终于从非法走向合法。但合法之后，受制于地方政策，网约车的处境仍未改变。

2016年10月8日下午，北上广深四个城市公布了关于网约车经营服务管理暂行办法（征求意见稿），随后杭州、重庆、天津等城市跟进。

这些网约车地方新政分别从平台、司机、车牌、车辆等方面对网约车作出规范，从车辆硬件配置上将网约车和传统巡游出租车之间拉开距离、错位发展。如果按照这些征求意见稿执行，直接结果就是网约车数量将大幅减少。

在各城市的方案相继出台后，交通问题专家、杭州改革发展研究院副院长吴伟强在朋友圈中点评吐槽：“有些城市看似设计得最精巧，但其实是很差的政策设计，还不如直接限制数量控制价格。”

《暂行办法》公布后，何广云在8月1日结束了在交通部的工作。回到杭州，他全程参与了《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）的政策制定。

相比北上广深方案的管控与计划思维，杭州方案较多体现出了市场化原则和顾客需求取向。在出台后，赢得了“温情”的赞赏。

“交通部的网约车《暂行办法》有一句话叫因城施策，这是地方的自由裁量权。”何广云告诉时代周报记者，“所有政策都是一级一级审批，不是交通部门拍脑袋想出来，是经过充分酝酿，经过市委市政府的认可，杭州的政策没有受其他城市影响”。

耗时16月，修改12次

2014年下半年，杭州市专门成立了深化出租车行业改革工作领导小组，由市委副书记杨戌标任领导小组组长，把相关联的政府组成部门集中到一起办公，这在当时其他城市并不多见。

2014年8月左右，杭州市交通运输局开始研究网约车发展，2015年6月有了第一次初稿，到2016年10月9日正式公布征求意见稿。“16个月12次改稿，征询了各种意见，内部讨论十分激烈。”何广云说。

何广云介绍说，杭州市主要领导全程关注出租车改革，交通部门已经无数次向市领导汇报，市领导的建议是根据国家层面的新政策，随时进行杭州方案的调整。

实际上，各地交通部门主导的网约车新规，交通部门在其中作用几何，严苛的条款又在多大程度上体现了其真实意志，交通部与地方政府对此是否有截然不同的看法，直接关涉网约车改革背后的真正博弈。

记者掌握的信息显示，交通部对各城市新出台的网约车新规，至少都应知情。

以杭州为例。从横向上来说，杭州的网约车《实施细则》是各部门联合研究制定的结果，杭州市发改委、经信委、市委政研室、市政府政研室、法制办、公安局、维稳办、网信办、质监局、人社局、物价局、工商、税务等13个部门参与了网约车政策制定，只是以交通运输局为主导。

“网约车涉及很多部门，比如计价器由质检部门管，价格由物价部门管，劳动关系由人社部门管，驾驶员由公安部门管。”何广云说。

从纵向上讲，杭州版《实施细则》的出台，还向杭州市人大和市政协汇报，并同时向上级交通部门汇报。

杭州改革发展研究院副院长吴伟强始终关注杭州出租车改革，曾多次提出要打破出租车垄断管理模式，填补网约车管理法规空白。

在吴伟强看来，杭州的新规，较之北上广深等一线城市的实施细则，其开放性、严谨性和规范性，明显高出一筹，“杭州的《实施细则》充分注意到公共政策制定的第一准则—公平性，更注意保持传统出租车行业与网约车这一新兴行业的均衡关系”。

吴伟强说，杭州的网约车《实施细则》没有对网络约租车加以数量限制和价格控制，在车辆准入和司机准入等条件的设置方面，以出租车的车辆和人员准入条件为基准，在基本保持一致的基础上适度体现差异性，既守住了底线，又打开了天空。

变与不变

事实上，杭州版的网约车《实施细则》在过去一年里一直在调整，而调整的主因，是交通部对网约车口径和意见的变化。

2015年年初，交通部对私家车接入网约车平台的态度尚不开放。时任交通部部长杨传堂在2015年3月全国两会上，对私家车接入专车服务的表态是，“永远不允许”。不过，他同时也给出了一些可被允许的条件，即“通过一定程序转化为合规的营运车辆”。

这样的表态也预示了之后围绕网约车的争论会十分激烈。

2015年9月14日，杭州市出台的《深化出租汽车行业改革的实施意见（征求意见稿）》，从全国层面率先开始了出租车业的改革。

杭州市运管局出租车管理处处长肖敏当时接受时代周报专访时说：“这是一次传统行业被新生事物倒逼的改革，是一次迫在眉睫的改革，改革的主要方向是市场化。改革要打破既得利益格局，涉及重大利益调整，我们选择先向政府自身开刀。”

需要补充的是，杭州版的《实施细则》初稿在当时已经起草完毕，只是没有出台。杭州当时的想法是：“希望待交通部有关规范网约车的政策出台后，再做衔接、调整和论证。”

2015年10月10日，交通部下发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，对网约车的规制十分严格，其内容包括：专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格，专车车辆必须取得营运许可证；专车驾驶员应具备驾驶资格以及相应的从业资格；禁止接入私家车等非运营车辆；预约出租车不允许上路巡游揽客等。

或许是受到交通部的影响，吴伟强看过当时的《实施细则》初稿，他评价：“与交通部口径一致，十分保守，完全是要扼杀网约车的。”

交通部的征求意见稿在2015年10月发布后，网约车与传统出租车两大利益方的博弈越演越烈，反对的声音巨大。

支持的声音也有。如2015年11月，中国道路运输协会向交通部致函，表示“政府不能纵容网约车这种新业态砸饭碗，让传统出租汽车行业无路可走”。

此后，交通部层面召开了数次专家研讨会。在杭州，同样召开了本城市方案的专家论证会。据吴伟强回忆，有关网约车内部的争议一度比较大，火药味十足。他本人就曾直接对一位来自北京的专家的观点表示“很不认同”。

辩论的专家大体可以分成两派，一类是保守派，“他们认为网约车就是黑车，严重干扰了中国的出租车行业，对平台要严管”。上述言论来自交通部下属研究院的专家和杭州的部分学者。

另一类就是改革派，以杭州的公共学者和研究交通的专家为代表，包括吴伟强和浙江大学公共管理学院院长郁建兴等人，认为“互联网+”是发展方向，市场自身会调节，让市场充分发挥作用，政府要少管。

这些争议，包括对网约车价格的争议。有专家认为网约车价格完全应当随行就市。反对方则认为，政府应当规定网约车价格必须高于特定标准，实际上就是必须高于出租车，以实现和传统出租车的差异化经营。

“杭州交通部门取了两者的折中，一方面认定市场不是万能的，需要政府监管，且有明确的监管步骤，同时认定网约车是发展方向，需要看得更远，有点像改良。”何广云说。

“《实施细则》初稿中，有关于数量的明确限制（四万辆），在征求各方意见后，最终版本中取消了对网约车数量的限制。”吴伟强回忆说。

《实施细则》调整的另一重原因，是城市发展的实际状况，用何广云的话来说，“修改都是为更贴合杭州的实际”。

与北京等城市有大量本地司机不同，杭州80%以上的出租车司机都是河南、安徽、黑龙江等户籍的外地司机，专车司机情况也类似，如果限定户籍要求，可能出现人手短缺的情况。

除专家论证会外，杭州交通部门频繁跟平台公司磋商，要求平台提供准确数据，以便于政策制定。滴滴出行提供的数据显示，在杭州30万网约车司机中，只有2%拥有杭州户籍，不到6000人。

“如果户籍要求太严格，会出现有车没人开，如果车辆标准太严格，又会出现供给不足，会出现转包等出租车行业的原有陋习。”何广云说。

调整还包括对新能源车的标准。“刚开始吃不透新能源车应该定什么标准，一方面要鼓励新能源车发展，另一方面新能源车不限牌不限号，而现在新能源车鱼龙混杂，有企业为骗取补贴，车辆安全性无法保证，而客运车辆的安全性要求较高，一些低价杂牌的微小型车可能存在安全隐患。”何广云说。

考虑到上述因素后，杭州版网约车《实施细则》对新能源车的标准要求有所提高，要求新能源汽车轴距达到2600毫米以上或综合工况续航里程达到250千米以上。

“左一点不行，右一点也不行”

在交通部网约车新规的指导原则中，其中有一条叫“属地管理”，意思是地方性事务还要由地方政府根据实际情况具体决定。

关于是否可以进行数量管制，中央给地方留下了自由裁量权。暂行办法规定，“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”

事实上，杭州官方对网约车的态度内部有不少争议，不同的政府部门的看法也不尽相同，一位要求匿名的杭州市政府人士告诉时代周报记者，经信委和网信办就倾向于鼓励网约车发展。

“有省厅领导认为，网约车解决了出租车的所有问题，就用现在的模式来，这是最开放的思维模式。”何广云说，“网约车平台在发展初期，很多问题没有暴露。随着平台问题逐步增加，有领导就意识到必须要加强监管，关键是转变监管的方式。”

何广云透露，杭州市领导全程关注出租车改革，有位领导曾建议，得对网约车进行限制户籍。

在中国，各个部门习惯依靠大量规章以及规范性文件设置行政许可，亦是当前简政放权的重点改革事项。

针对传统出租车行业，目前在交通部门的规章和文件中，并无现有规章对司机进行户籍限制。前述杭州市领导希望，对网约车司机进行户籍限制。

需要指出的是，政府在在网约车和传统出租车两者之间权衡决策时，一个不可忽视的权重因素是，出租车行业关系地方稳定。

以杭州为例。杭州出租车司机主要是外地人，群体有很强的抱团性，稍有风吹草动，就聚集在一起。

“现在杭州国际化的大型会议非常多，不允许出现不稳定因素。一方面，网约车要充分发展。另一方面，传统出租车也不能出事。老实讲，交通管理部门压力很大，是在走钢丝，左一点不行，右一点也不行。”何广云说。

在何广云看来，相较于京沪网约车补限制户籍，杭州在户籍上的宽松，产生差异的主要原因，或许可以从“十三五”规划中对京沪两地常住人口的控制政策中窥见一斑。

以北京为例，“十三五”规划明确人口控制在2300万，2014年的人口普查显示北京人口总量为2114万，缺口不足200万。

“我们跟北上广深的交通部门都有联系，我认为北上广深的交通部门对事物发展都看得很清晰，为什么会出现像网上批评的政策。我认为是交通部门，为城市发展承担和背负了骂名。”何广云说。

当更多人将眼光放在户籍、车标准这些指标时，杭州版《实施细则》中一个重要特点是，主张把网约车平台、车主和车辆三者分拆开。

按照交通部的《暂行办法》要求，网约车平台、车辆、驾驶员三方主体，都要获得政府的准入许可。网约车平台的经营者，须申请《网约车经营许可证》；网约车车辆和驾驶员，也需要分别取得《网约车运输证》和《网约车驾驶员证》。

目前已公布的各城市实施细则中，多数城市均没有将平台、车主和车辆三者拆开，有些需要车主绑定车辆，有些是平台绑定车主。

对此，吴伟强表示担心，在滴滴兼并Uber后，网约车市场已经形成了可能垄断的局面，垄断的结果是抑制竞争，减损效率，损害消费者权益，这是不理想的市场格局。

何广云说，降低准入门槛，是制定网约车新政的要求。与此同样重要的，是转变相对落后的监管模式，同时防止平台垄断。

“一定要让各个生产要素充分流动，既可以让车主有自由选择平台的权利，也让车主有选择车辆的权利。”何广云说。

对于网约车地方新规引发的争议，交通运输副部长刘小明近日明确表态，交通部要求各地适应“互联网+”发展趋势，着眼于为群众提供品质化、多样化运输服务，给予网约车合法地位，通过新业态增量扩大高端服务供给能力。